Mediazione Ambientale: casi pratici

La mediazione ambientale, già ampiamente usata all’estero e voluta dall’UE,  arriva finalmente in Italia. Da dicembre 2015, la Camera Arbitrale di Milano (CAM) ha ampliato il campo d’azione della mediazione, utilizzandola per dirimere conflitti di tipo ambientale. Questo strumento permette, infatti, a tutti i soggetti coinvolti in controversie ambientali (cittadini, imprese, pubbliche amministrazioni) di aprire un tavolo in cui discutere al fine di trovare soluzioni concrete a problemi altrettanto concreti e pervasivi, quali quelli di natura ambientale.

Da allora la CAM ha gestito 17 casi di mediazione ambientale; le seguenti statistiche prendono in considerazione quelli gestiti tra il 01/12/2015 e il 30/09/2017.

Grafico 1 – Esito dei procedimenti di mediazione ambientale

Grafico 2 – Esito procedimenti (%) quando le parti si presentano al 1° incontro

Il primo incontro di mediazione è generalmente informativo e alla fine dell’incontro le parti devono valutare e decidere se procedere; tuttavia, ci sono casi in cui le parti non si presentano. Queste mediazioni (che corrispondo al 23%) vengono considerate nulle in quanto non c’è stato neanche l’incontro informativo ed è quindi interessante capire quali siano gli esiti delle mediazioni ambientali, una volta che le parti l’hanno considerata come ipotesi.

Grafico 3 – Esito dei procedimenti superato il 1° incontro

In seguito, vengono considerati gli esiti delle mediazioni ambientali una volta che sono state avviate, ovvero quando le parti si sono effettivamente sedute al tavolo ed in seguito al primo incontro informativo hanno deciso di proseguire con la mediazione ambientale. Questi casi vengono considerati esempi veri e propri di mediazione ambientale in quanto c’è stato un effettivo tentativo di mediazione tra le parti.

Si possono fare alcune considerazioni su questi primi tre grafici.

In primo luogo, i risultati positivi dell’ultimo grafico sono spesso anche spinti dalla voglia e necessità di trovare soluzioni efficaci a conflitti protrattisi negli anni. Come poi vedremo nell’analisi di alcuni casi pratici, la CAM ha gestito controversie iniziate da più di 15 anni e che erano già passate attraverso diversi giudizi senza mai trovare soluzioni concrete ai loro problemi. Questo fenomeno è generalmente causato dalla lentezza delle nostre corti, che poco si addice alla risoluzione di questioni ambientali in quanto presentano generalmente l’esigenza di essere gestite velocemente, in modo, non solo, da evitare la propagazione del danno (si pensi all’inquinamento di un terreno che rischia di inquinare le falde acquifere limitrofe), ma anche per permettere un ripristino effettivo dei luoghi.

In secondo luogo, se si sommano i casi in cui non viene avviata la mediazione oppure le parti non si presentano proprio al primo incontro (grafico 1), il totale di questi arriva a ben 41% dei casi totali. Questa percentuale piuttosto elevata rispecchia la difficile posizione in cui si trovano le pubbliche amministrazioni. Infatti, la loro presenza molto elevata (come si vedrà nei prossimi grafici) influisce sull’esito delle mediazioni ambientali. Le parti pubbliche coinvolte spesso non si sentono in potere di sedersi al tavolo e preferiscono quindi ricorrere al giudizio tradizionale (la corte). Questa loro posizione non molto agile è data dalla loro responsabilità erariale e dal conseguente timore che la corte dei conti consideri la mediazione ambientale e un possibile accordo (che a volte può riferirsi ad ingenti somme di denaro) un costo non adeguato.

Tabella 1 – La composizione delle parti nei casi di mediazione ambientale

In questa tabella vengono riportate, per ogni mediazione, le parti coinvolte. Si può notare che dei 17 casi di mediazione ambientali trattati, 5 (evidenziati in rosso) presentano più di 2 parti e questo dato sottolinea come le mediazioni di tipo ambientale siano generalmente multistakeholder, ovvero, che coinvolgano una pluralità di attori. Inoltre è interessante sottolineare che su 17 casi, quelli in cui è coinvolta almeno una parte pubblica sono 11, ovvero il 65% delle mediazioni ambientali totali.

Grafico 4 – La composizione delle parti nei casi di mediazione ambientale

Questa è una rappresentazione grafica della composizione delle parti. Le percentuali si riferiscono al totale delle parti per ogni categoria e sono l’equivalente delle somme totali nella tabella1 (23 – 2 – 3 – 23). In questo caso è evidente l’ingente coinvolgimento delle parti pubbliche nelle controversie di tipo ambientale, rendendola una caratteristica fondante della mediazione ambientale; infatti, se questi dati non fossero così alti, non si potrebbe parlare di mediazione ambientale. L’ambiente è un bene pubblico e meritorio, ovvero è un bene meritevole di tutela pubblica. Sono dunque gli enti pubblici a fare le veci dell’ambiente e a difenderne l’integrità verificando l’impatto ambientale di ogni progetto, garantendo che vengano seguite tutte le norme ambientali vigenti e rilasciando o meno permessi per costruzioni, attività economiche e grandi opere. Non è dunque un caso che gli enti pubblici siano molto presenti alle mediazioni ambientali

Mediazione ambientale: qualche caso pratico

A titolo illustrativo, abbiamo scelto tre casi particolarmente significativi. La numerazione di ciascun caso corrisponde a quella della tabella 1.

Caso 1

15 anni di cause legali, diverse sentenze dal Tar e dal tribunale civile, 3 enti pubblici, 1 società escavatrice, valore della controversia: più di 1 milione di euro. Il caso vede al centro una cava, ora in disuso, e la sua destinazione. Ci sono ingenti crediti vantati dagli enti pubblici a titolo di danno ambientale (circa 1 milione, riconosciuto con sentenza passata in giudicato) e di sanzioni amministrative pecuniarie per attività illecite di carattere estrattivo. Un caso intricato, che si è arenato nei tribunali, dal valore ingente e che sembra non avere possibilità d’uscita data la complessità sia giuridica che tecnica. Non solo i vari giudizi non sono riusciti a trovare una soluzione per ripristinare il danno ambientale, ma la normativa stessa è risultata non di facile applicazione, date anche le complessità tecnico-scientifiche del caso.

La società però, ormai in bancarotta si trova nell’impossibilità di pagare questo ingente credito e il sito in questione è in disuso da ormai 15 anni. La società ha però manifestato l’interesse e la disponibilità a valutare proposte alternative di soddisfazione dei diritti degli enti pubblici creditori.

Tra le proposte in corso di valutazione ci sono, ad esempio, il trasferimento gratuito alle amministrazioni della proprietà dei terreni della società su cui si sono verificati gli eventi da cui è scaturito il danno ambientale, unitamente alla predisposizione di un progetto di riqualificazione ambientale delle stesse aree, redatto secondo criteri individuati collettivamente.

Questa mediazione presenta diversi fattori di complessità.

Si tratta, infatti, di trovare soluzioni che diano soddisfazione a crediti elevati, pur in presenza di una società debitrice che afferma di non avere liquidità; gli interessi pubblici coinvolti sono molteplici e fanno capo ad amministrazioni diverse; ci sono sentenze passate in giudicato, la cui esecuzione in forme alternative pone problemi di rispetto dei vincoli erariali. Inoltre, la controversia è fortemente localizzata, in quanto si sviluppa su un territorio ben preciso, coinvolgendo un’azienda locale molto radicata sul territorio e i tre enti pubblici che si fanno le veci di rappresentare l’interesse pubblico. I portatori di interesse in questo conflitto, quindi, sono molti tutti provenienti dallo stesso territorio, per cui si innescano anche meccanismi reputazioni e personali molto forti. Inoltre la complessità del conflitto legata alla natura di pubblica utilità del settore in cui la società opera rendono questo conflitto ancora più intricato.

Non da ultimo, le complessità tecnico-scientifiche hanno portato alla necessità dell’assistenza di tecnici durante tutto il processo di mediazione, il cui contributo è risultato fondamentale affinché tutti i presenti capissero la totalità delle informazioni presentate.

Pur in presenza di tali criticità, si tratta di un caso molto interessante, in quanto l’eventuale conclusione positiva del tentativo di mediazione – pur non soddisfacendo interamente il credito delle amministrazioni coinvolte – consentirebbe di chiudere una vicenda che si protrae da anni, con un importante vantaggio per la collettività, in termini di ritorno alla fruibilità pubblica delle aree interessate, e per il territorio e l’ambiente, in termini di ripristino ambientale di aree fortemente compromesse dall’attività antropica. L’ipotesi che si va delineando comprende in fatti i punti elencati in seguito. 1. il ripristino delle aree interessate, ma solo un ripristino leggero in quanto le aree in questione sono in fermo da 15 anni per via della controversia ambientale e quindi la natura ha già avuto modo di rinvigorirle. 2. uno smantellamento delle attrezzature industriali. 3. una cessione dei terreni per coprire le ingenti multe che la società ha accumulato nei vari processi.

La forte presenza delle amministrazioni pubbliche, che possono prendere decisioni sono in base alla consulta dei vari consigli o delle varie giunte e la complessità tecnica, esasperata anche dai vari giudizi che ci sono stati negli anni, hanno protratto la mediazione che a settembre ha compiuto un anno.

Caso 13.

Questo caso è un perfetto esempio della difficoltà degli enti pubblici ad avviare una mediazione. Una società immobiliare effettua un importante investimento versando, a titolo di monetizzazione sostitutiva delle cessioni di aree a standard, l’importo di €600.000. L’operazione immobiliare viene però bloccata dal TAR cui erano ricorsi i cittadini riunitisi in apposito comitato. Conseguentemente l’immobiliare chiede la restituzione della somma, senza successo.

Attiva pertanto una mediazione, ma l’ente pubblico rifiuta di partecipare all’incontro di mediazione. Il rifiuto viene giustificato dal fatto che:

È apprezzabile il tentativo del legale di parte istante di proporre un tentativo di mediazione su una vicenda per la quale è prevedibile un atteggiamento di chiusura da parte delle Pubblica Amministrazione. In questo caso, la Pubblica Amministrazione si dimostra poco aperta all’idea di utilizzare la mediazione, che è percepita come elemento estraneo alla gestione del procedimento amministrativo e quindi di cui diffidare. La risposta è infatti molto burocratica e rimanda la decisione al giudice amministrativo.

Caso 3.

Questo caso è molto interessante dato che il contenzioso non è ancora sorto e la mediazione viene indetta a titolo preventivo.

Un’azienda logistica con più sedi sparse ha chiamato in mediazione diversi enti pubblici per trovare un accordo preventivo, in modo da evitare di essere portata in tribunale per via dei rumori notturni legati all’attività.

Durante gli anni, il territorio attorno alle sedi operative dell’azienda è cambiato, tramutandosi da zona industriale o rurale a zona residenziale. Questo fenomeno è dovuto all’espansione dell’area urbana ed è un fenomeno molto comune. Ciononostante, la società si è sentita in dovere di prevenire eventuali cause legali da parte dei vicini per via del rumore notturno legato al carico e scarico di merci, a cui sono state sottoposte altre aziende operanti nello stesso settore.

Negli anni, le classificazione acustiche delle zone lombarde sono cambiate: il Piano di Governo del Territorio (PGT) ha sostituito il Piano regolatore generale (PRG) come strumento di pianificazione urbanistica a livello comunale e ha lo scopo di definire l’assetto dell’intero territorio comunale. Questo ha creato molta confusione nell’identificazione delle varie zone e della loro classificazione acustica, infatti, di fianco a complessi industriali sono stati costruiti complessi residenziali. L’azienda chiede che le zone in cui operano vengano propriamente classificate a livello acustico in modo da essere segnalato a chiunque edifichi vicino ad uno dei loro stabilimenti e che non vi siano cause legali. Nasce dunque un confronto ed uno scambio di informazioni che dura ben 3 mesi in cui la parte pubblica prende in considerazioni le richieste dell’azienda in vista della prossima revisione delle zone e classificazioni acustiche, e vice versa, l’azienda acquisisce conoscenza sulla gestione del territorio e quali siano le possibili situazioni future.

L’ausilio dei tecnici e degli avvocati, è stata fondamentale a capire tutti i dettagli tecnici sia delle informazioni scientifiche sulla costruzione e l’uso dei materiali, sia nei dettagli legali sulle soglie consentite per il rumore ed altre normative inerenti. Infatti, anche se le parti erano solo 2, la totalità delle persone sedute al tavolo era di ben 11 partecipanti escludendo la mediatrice; in altre parole, c’erano più tecnici che rappresentanti veri e propri delle parti.

In questo caso non è stato raggiunto un accordo in quanto la mediazione era prevalentemente consultiva e preventiva, ma il lavoro fatto è stato tanto e c’è stato uno scambio importante di informazioni.

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A cura di Lea di Salvatore